一、案情简介。

近期，某县质量技术监督局执法人员在某农药有限责任公司（以下简称农药公司）检查时，发现农药公司生产的某种农药的外包装标识存在三个问题：产品名称未标注中文名称（用英文标示）、未标注有效成分及含量及未标注生产企业地址。

经查，该农药公司共生产该款农药500包，尚未出厂售出，货值金额10000元。根据以上违法事实，县质量技术监督局经审理后认为，本案农药包装物的标识标注，不符合《农药包装通则》国家强制性标准的规定，因此，农药公司生产该批农药的行为，违反了《中华人民共和国标准化法实施条例》第二十三条“从事科研、生产、经营的单位和个人，必须严格执行强制性标准。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口”的规定，决定依据《标准化法实施条例》第三十三条第一款“生产不符合强制性标准的产品的，应当责令其停止生产，并没收产品，监督销毁或作必要技术处理；处以该批产品处货值金额百分之二十至百分之五十的罚款；对有关责任者处以五千元以下罚款”的规定，作如下行政处罚：责令停止生产不符合强制性标准要求的农药，没收500包不符合强制性标准的农药，处货值金额10000元40％的罚款计4000元，对农药公司法定代表人陈某某处以2500元罚款。农药公司不服县质量技术监督局的处罚，以县质量技术监督局认定事实错误、适用法律不当为由，向市质量技术监督局提出行政复议，请求撤销县质量技术监督局的行政处罚。

二、分歧意见。

针对农药公司提出的理由，在是否维持县质量技术监督局行政处罚问题上，市质量技术监督局行政案件复议审理委员会的审理人员有两种不同意见。

第一种意见认为：县质量技术监督局对本案违法事实认定清楚，适用法律正确，应予维持。理由是：农药公司生产的农药包装物标识不符合《农药包装通则》国家强制性标准的规定，虽然农药内在质量未经检验无法判定其为不合格，但农药不可能裸装，必须用包装物（如瓶子、纸箱等）进行包装，方能出厂销售，所以，包装物是农药不可缺少的组成部分，包装物上的标识违反国家强制性标准的规定，即可认定农药产品亦不符合国家强制性标准要求。

第二种意见认为：县质量技术监督局认定事实有误，证据不足，适用法律不当，该行政处罚应予撤销。理由是：虽说农药要用包装物包装后才能出厂销售，包装物与农药是一个整体，但据此认定包装物的标识违反了强制性标准规定，农药也不符合强制性标准要求并无充分依据，标识违法不等于产品也违法，农药是否符合强制性标准的要求，应当进行内在质量检验，依据检验结果判定，未经检验没有根据认定农药不符合强制性标准。另外，《标准化法实施条例》第三十三条第一款规定的处罚对象是“产品”而不是包装物的标识，将标识等同于“产品”，无法律依据。

三、分析意见。

处理本案，关键在包装物的标识违法，能否算所包装的产品也违法？只要搞清楚这个问题，是维持还是撤销县质量技术监督局行政处罚就不难了。我们认为，根据本案介绍的情况，第二种意见是正确的，本案应认定为标识违法，而不应当认定为产品不符合强制性标准，理由如下。

第一、认定农药质量不符合强制性标准要求无事实依据。虽然该批农药包装物的标识存在三个问题，违反了《农药包装通则》强制性标准的规定，但据此认为农药也不符合国家强制性标准，则依据不足。因为，根据《标准化法实施条例》第二十九条“处理有关产品是否符合标准的争议，以产品质量监督部门依法设置或依法授权的产品质量检验机构出具的检测数据为准”的规定，要认定该批农药是否符合国家强制性标准，必须经法定的产品质量检验机构依据产品标准进行检验，并出具检验报告才能得出；而本案执法人员并没有对涉案的该批农药进行抽样送检，检验机构更没有出具质量不合格的检验结论，所以，我们不能主观认定该批农药质量不符合强制性标准，既然无事实依据能够证明农药质量不符合国家强制性标准要求，那就不能依据《标准化法实施条例》第三十三条第一款的规定，对农药公司生产标识违法的农药的行为予以行政处罚。

第二、正确理解《标准化法实施条例》第三十三条第一款的规定。我们认为，该条款规定的处罚对象是“产品”而非“标识”，将“标识”等同于“产品”并无任何法律依据，即：属于标识违法不能适用该条款处罚，只有产品内在质量不合格、不符合强制性标准的，才能依据此条款处罚，否则就是事实不清、证据不足、适用法律错误。

第三、标识违法应适用《产品质量法》第五十四条处罚。我们认为，《标准化法实施条例》调整的重点并不是产品的标识问题，而是产品的内在质量问题，在处理生产或者销售的产品标识违法的行为时，应当适用《中华人民共和国产品质量法》第五十四条而不应当适用《标准化法实施条例》第三十三条第一款、第二款的规定。《产品质量法》第二十七条对产品标识问题作出了明确而具体的规定，即“产品或者其包装上的标识必须真实，并符合下列要求：（一）有产品质量检验合格证明；（二）有中文标明的产品名称、生产厂名和厂址：（三）根据产品的特点和使用要求，需要标明产品规格、等级、所含主要成份的名称和含量的，用中文相应予以标明；需要事先让消费者知晓的，应当在外包装上标明，或者预先向消费者提供有关资料；（四）限期使用的产品，应当在显著位置清晰地标明生产日期和安全使用期或者失效日期；（五）使用不当，容易造成产月本身损坏或者可能危及人身、财产安全的产品，应当有警示标志或者中文警示说明。裸装的食品和其他根据产品的特点难以附加标识的裸装产品，可以不附加产品标识。”根据本案违法事实，该批农药存在的三个问题都是标识违法，违反了《产品质量法》第二十七条第（二）项、第（三）项的规定，应依据《产品质量法》第五十四条“产品标识不符合本法第二十七条规定的，责令改正；有包装的产品标识不符合本法第二十七条第（四）项、第（五）项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得”的规定予以处罚，由于本案农药标识只违反了《产品质量法》第二十七条第（二）项、第（三）项的规定，因此，对该农药经销店的处罚应是责令改正标识违法行为，即用中文标注产品名称、有效成分及含量、生产企业地址，在违法行为未改正之前，不得出厂销售。

综上所述，本案的违法行为是标识违法而不是产品不符合强制性标准，标识违法不等于产品违法，因此，县质量技术监督局作出的行政处罚，属证据不足、适用法律不当，依法应当予以撤销。